印尼煤电荒凸显能源转型困局

　　作为一个以煤炭消费和出口为主的国家，印尼新一轮的煤电荒，再次折射了能源供应链的脆弱性和能源转型的复杂性。

　　2021年12月31日印度尼西亚能源矿产资源部（简称“能矿部”）宣布，2022年1月1—31日禁止煤炭出口，以保障国内发电的煤炭供应。在疫情冲击、双碳政策、出口惯性等多重因素叠加影响下，作为煤炭出口大国的印尼国内煤电告急，显示出资源内外联动性、义与利的纠结性等能源转型伦理之困难解。

　　印尼的“一煤独大”

　　印尼能源消费以煤为主，煤炭占能源结构的60%，其中发电用煤占56%。按印尼能矿部《2020年能源与经济统计手册》数据，2020年产量5.6亿吨，内需1.6亿吨，2021年印尼煤炭产量超5亿吨，内需1.375亿吨，其中电煤1.13亿吨，非电煤2450万吨。印尼经贸严重依赖煤炭出口，2021年成为世界最大煤炭出口国，出口量占其产量的70%。2021年1-10月印尼共出口3.6亿吨煤炭，同比增长9.34%。

　　印尼国内电力用煤需求紧张，暂停煤炭出口是保障内需的应急举措。印尼政府2021年第96号法规要求煤炭企业优先满足国内煤炭需求。2021年12月31日印尼能矿部官员表示，印尼政府优先确保国内煤炭用于满足公众发电内需，确定了国内市场义务（DMO）的最低百分比和煤电的销售价格。印尼国内市场义务政策规定，煤炭企业须以不超过每吨70美元（远低于市场价）的价格向印尼国家电力公司（PLN）提供煤炭年产量的25%。

　　国际上因能源价格上涨导致抗议的殷鉴不远，如2018年法国的“黄马甲运动”便由油气涨价引发。国内能源价格上涨加剧民生多艰，政府维持普惠能源价格是维护社会稳定与政府合法性的必要之举。

　　煤炭出口禁令是对印尼对国内外煤炭资源配置与调控的“一刀切”矫正。虽然平价电煤有助于发电企业为公众提供可承受的电费，但在煤价高涨的形势下，煤炭企业更愿出口创汇、不愿低价为国内发电企业供煤，这体现出政府调控与市场规律、企业义务与利益的矛盾。

　　国内市场义务政策是逆市场规律而动的“资源民族主义”调控，无法保障国家电力公司的煤炭供应，印尼政府多次警告煤炭企业履行对国家电力公司的供煤义务。警告效果不佳，印尼政府便将暂停煤炭出口作为惩戒相关企业尽国内市场义务不力的手段。印尼总统佐科称，煤炭企业须优先保障内需与能源安全，否则可撤销其营业执照。

　　2021年8月，印尼暂停了34家煤矿公司的煤炭出口，称其未能完成1-7月间的国内市场义务。截至2022年1月1日，印尼煤炭企业只完成3.5万吨的国内市场义务量，不到政府510万吨煤配额的1％。故印尼政府出台一刀切的煤炭出口禁令，筑起阻隔煤炭外流、保障内需的围栏，同时作为对煤炭企业不尽国内市场义务的的一种扩大化“惩戒”。

　　煤炭出口禁令显示印尼能源转型遭遇瓶颈。过于依赖煤炭的能源结构导致印尼的碳排放长期居高不下，能源转型任务艰巨。印度尼西亚是全球十大温室气体排放国之一。据世界银行等机构统计，1990-2019年间印尼人均GDP和基于生产的人均二氧化碳排放量同时增长了160%和175%。在2021年人类发展指数（PHDI）中，印尼已从“高发展水平行列”降至“中发展水平行列”，碳排放抵消了印尼在改善预期寿命、教育、收入等人类发展方面的进展。

　　能源转型的脆弱性与复杂性

　　第一，禁令或推高国际煤炭价格。“限供保价”是印尼利用国际煤炭出口老大地位的“一石两鸟”之策，保障国内电力供应的同时推高煤炭价格，过后再出口获取更多经济效益。

　　2021年8月印尼对34家公司的出台煤炭出口禁令三个月，全球煤炭价格飙升，8-9月印尼基准煤炭价格上涨14.53%，达到每吨150.03美元的十年高位，10月澳大利亚纽卡斯尔基准煤价一度跃升至270美元/吨的纪录高位。

　　此次印尼煤炭出口禁令将再次冲高国际煤炭价格，但其外溢效应危害不小。印尼煤炭开采协会 (ICMA) 称，此举或引发煤炭企业与国际客户之间的商业纠纷，损害印尼作为世界煤炭供应商的信誉与可靠性。

　　第二，使相关国家加快能源转型。此次煤电荒将加强印尼加快能源转型的决心，促进化石燃料与新能源的平衡，保障能源安全转型、平稳降碳。

　　根据《巴黎协定》，印尼承诺到2030年将总温室气体（GHG）排放量限制在20.3亿吨，到2060年实现零碳排放。印尼政府承诺将可再生能源份额从目前的13%提至2025年的23%、2050年的31%，煤炭份额降至2025年的30%以下、2050年的25%。2025年电动汽车销售达20%。印尼能矿部制定了净零排放和能源转型路线图，包括通过实施碳税、碳交易、浮动太阳能、垃圾发电、棕榈油发电、电动汽车等项目减少化石燃料。

　　2022年4月1日根据《税收法规协调法》开始对燃煤电厂征收3万印尼盾每吨碳当量的有限碳税。印尼能矿部制定了《2021-2030国家电力供应计划》（RUPTL），拟新增20.9吉瓦清洁能源，2027年电力需求将达443太瓦时。

　　2021年1月，印尼国家电力公司开始用太阳能和燃气发电厂等可再生能源替换5200台柴油发电厂。印尼煤炭出口禁令或影响其与相关国家的信任关系，加快其他国家能源转型、摆脱对印尼煤炭依赖的步伐。印尼传统客户可能转而加大从俄罗斯、澳大利亚或蒙古的进口。印尼专家预测，印尼的煤炭出口将在2030年左右开始下降。

　　先立后破、稳中求进

　　第一，进一步加大国内煤炭增产保供，完善国家煤炭资源战略储备。促进煤炭进口多元化，加大从俄罗斯与蒙古等其他国家的煤炭进口，以预防潜在的煤荒与电荒。

　　按英国石油《2021年世界能源统计年鉴》数据，2020年中国进口煤炭6.61艾焦，其中从印尼、澳大利亚进口分别占35.4%、31.8%。中国煤炭进口结构不够多元化，过于依赖澳大利亚与印度尼西亚（共67.2%），对俄罗斯、蒙古国、加拿大、哥伦比亚、美国等国家进口仅为15.1%、12%、2.1%、0.76%、0.45%，进口多元化潜力挖掘不够。应大力增加从俄罗斯、蒙古国等近邻国家的能源进口，保障中国能源安全，提升中国与近邻国家的关系。

　　第二，调整能源转型节奏与策略，加强新能源与传统能源的平衡。在能源调控上，行政刚性手段难免效果失灵或误伤过多，应更多利用柔性市场机制。

　　中国与印尼能源资源禀赋与消费结构有类似之处，都面临摆脱对煤炭等化石燃料依赖与能源转型的任务。中国与印尼都出现煤电紧张局势，显示出能源转型的复杂性、长期性与艰巨性。印尼正在发展风能、太阳能、电动汽车等新能源产业，中国风能、太阳能与新能源企业可与印尼进行接洽合作，如中国国家电网可与印尼国家电力公司进行充电桩建设合作。中国可加大对印尼的新能源出口，构建“能源转型与减碳合作伙伴关系”，为破解能源紧张局势提供抓手。