中国企业投资印尼镍矿的法律风险及应对策略

　　从镍原料的供应来源来看，镍的矿产类型可分为硫化型镍矿和红土型镍矿两种，随着低品位的红土镍的冶炼技术和工艺已日臻成熟，世界镍原料供应已形成红土镍矿和硫化镍矿共同主导的格局。全球红土型镍矿主要分布在赤道附近的印度尼西亚、菲律宾、新喀里多尼亚等地，其中，印尼的镍矿资源量位居世界首位。美国地质调查局数据显示，截至2020年世界镍金属资源储量约为 9400 万吨，其中，印尼资源储量约为 2100 万吨，占比 22%。印尼的镍矿主要是红土型镍矿，具有储量大、品位低、易开采、运输便利等特点，主要分布在该国中东部的苏拉威西岛和马鲁古群岛上。

　　中国企业投资印尼的镍矿开发取得积极成效

　　近年来，我国矿业企业积极加快“走出去”步伐，充分利用“两个市场，两种资源”，特别是在“一带一路”沿线国家的印尼开展镍矿项目投资，极大地提高了我国的镍资源的供应保障能力。印尼政府在2014年1月份实施的原矿禁止出口政策后，部分中国矿业企业和冶炼企业积极在当地建设镍铁冶炼项目，逐渐发展形成了红土镍矿勘探开发—镍铁加工冶炼—不锈钢生产/新能源电池材料生产的完整产业链条。当前中资企业在印尼的镍矿投资的趋势是产业园化发展，该模式的特点是在采矿区附近进行集中建设，充分利用了地理区位优势，产业园内的镍铁产业链上下游企业能够很好地实现互补协同效应。例如，中苏拉威西省莫罗瓦利（Morowali）镍铁产业园、北马鲁古省纬达贝（Weda Bay）镍铁产业园等。

　　印尼镍矿管理的主要法律制度简介

　　（一）印尼涉矿的法律法规和矿业权证制度

　　外资投资印尼矿业领域所涉及的政府部门主要有：能矿部、投资协调委员会（投资部）、工业部、环境与林业部、司法人权部、商业竞争监督委员会等。涉及的法律法规主要有：《矿产和煤炭矿业法》、《林业法》、《投资法》、《公司法》、《综合性创造就业法》、《关于实施矿产和煤炭业活动的政府规章》（GR23/2010）、《关于矿产和煤炭矿业的部长规章》（MEMR Regulation25/2018）等。

　　依据印尼《矿产和煤炭矿业法》及相关规定，印尼相关的矿业权证由能矿部颁发，印尼矿业权证主要可分为一般采矿许可证（IUP）、特殊采矿许可证（IUPK）和居民采矿许可证（IPR），其中IPR只有本国居民才可获得。IUP和IUPK按照矿业开发活动的时序可分为E-IUP（一般勘探许可证）和E-IUPK（特别勘探许可证）、IUP-OP（矿业一般生产经营许可证）和IUPK-OP（矿业特别生产经营许可证）、IUP-OP-SPR（加工冶炼许可证）、IUP-OP-STS（运输销售许可证）等。

　　（二）印尼镍矿开发管理政策的变化

　　印尼政府对外国投资者投资镍矿的限制主要集中在原矿出口和准入限制两方面。2010年以前，印尼政府为了鼓励矿产资源开发，促进经济发展，并不完全限制镍矿原矿出口。2010年以来，印尼逐渐收紧了包括镍矿石在内的原矿出口政策，政府希望借助本国的资源禀赋优势来吸引外国资本参与本国矿业相关产业链的工业基础建设，从而扩大就业，增加税收，把更多的产值留在国内，而不是仅仅出卖矿物原材料。因此，印尼有关包括镍矿在内的原矿出口政策总体呈逐渐收紧的态势：2012年5月，印尼政府开始逐步提高矿产品出口税率；2014年1月，印尼实施全面禁止镍矿原矿出口政策；2017年1月，印尼政府为了保障本国税收，开始附条件允许原矿出口；2019年，印尼能矿部将原定于2022年1月重新实施的原矿出口禁令提前至2020年1月1日生效；2022年3月，印尼政府表示可能从今年开始对镍产品加征出口税（具体见下表）。

　　外资准入限制方面：2012年，印尼规定了外国矿业公司的股份减持计划；2013年，印尼政府将采矿业列入《禁止和限制类投资产业目录》；2020年，为提振经济，印尼政府允许矿企申请延长采矿许可期限、扩大矿区作业面积，并允许持股51%及以上的投资者转让其股份；2021年，印尼政府颁布了新矿业法规GR96号条例，取消了矿业公司中外资持股比例的限制，并放宽了外资剥离义务的履行期限。

　　中国企业投资印尼镍矿开发的主要法律风险及应对策略

　　相较于国内矿业项目而言，海外矿业项目的资源禀赋条件相对更好，但因境外投资涉及不同地域文化、不同法律体系等多方面因素，投资的风险更高，成功的难度也更大。中国企业在印尼开展镍矿投资活动可能面临的主要风险包括：

　　（一）法律政策变化风险。

　　中国企业投资印尼矿业项目的法律政策变化风险主要包括行业准入风险、法律冲突风险和本土化风险。矿业是印尼的限制性投资行业，印尼政府对矿业政策调整比较频繁，这会增加外资企业的行业准入的法律风险。印尼因为政治制度的原因，也经常出现全国性法律和地方性法律互相矛盾的情况，这是外资企业需要面对的法律冲突风险。印尼政府于2012年通过修改矿业法规规定外国矿业公司需逐年把所持股份让渡给本国投资者，这是外国资本必须面对的本土化法律风险。法律变化风险作为固有风险难以完全规避，因此在投资前应当做好充分的调研和准备来进行转移和缓释。

　　（二）投资并购风险。

　　包括投资并购审查风险、融资风险、汇率风险以及股权代持风险。根据印尼《矿产和煤炭矿业法》、《公司法》、《投资法》等有关规定，外资企业在印尼开展包括镍矿在内的矿业并购投资活动应遵循以下五个步骤：（1）被并购企业的内部流程，即通知—股东决议—公示的流程；（2）应当得到印尼能矿部的批准通过；（3）应当得到印尼投资协调委员会的批准通过；（4）因并购而修改的公司章程应当得到印尼司法人权部的批准通过；（5）触发了反垄断审查条件的并购活动应提交印尼商业竞争监督委员会进行反垄断审查。融资风险主要是指国际矿业投资并购项目往往因超出计划投资额而需要追加投资，而中国企业传统的银行借贷等单一化融资手段与投资并购国际化的要求不相适应。汇率风险是指随着矿业项目本土化战略的实施，矿业生产活动会使用印尼盾作为结算货币，因印尼盾汇率不稳定而导致损失的风险。股权代持风险是指，印尼政府规定了矿业公司中外国资本的股份减持计划，并且禁止股权代持行为，但在现实中中资企业存在大量的股权代持情况，因此而面临股权代持协议被认定为无效的风险。对于印尼镍矿项目的投资并购风险，中资企业应当尽量选择熟悉跨境并购业务、精通印尼本土文化和法律法规制度的专业化法律、会计、税务团队来进行规避。

　　（三）资源储量风险。

　　矿业公司的核心资产就是采矿权，而采矿权最重要的要素就是资源量/储量的多少及其可靠性。资源量的多寡是开展后续冶炼加工工作的基础，因此资源风险是所有风险中居于核心地位的风险因素。印尼镍矿项目的资源储量风险体现在：印尼的红土镍矿权区块所做的矿产勘查工作相对不足；做过勘查的矿权区块也因工作程度和勘查技术水平的差异而存在资源量的可靠性风险。因此，在进行矿业并购的过程中，应在前期的调查核实中摸清家底，准确的资源量是开展后续活动的基础。

　　（四）项目实施风险。

　　包括项目进度风险、项目经营管理风险以及项目配套基础设施风险。项目进度风险主要是指工期延误的风险，在印尼的矿业投资项目，工期延误的现象比较常见，会导致矿业投资项目的收益率下降，严重拖延则会致使投资失败。项目的经营管理风险是指中资企业忽视了海外环境与国内的现实差异，盲目地照搬国内的经营方式和管理方法所带来的风险。印尼的矿业及冶炼项目必须要有配套的交通、电力、供水等基础设施，但印尼的这些基础设施非常薄弱，由此产生的自行建设或进口清关的额外支出是外资企业的项目配套基础设施的风险。针对项目实施风险，中国投资者应当因地制宜，切忌教条式地照搬国内经验，矿业项目管理是一个长期的过程，应当注重融入当地文化，培养和使用更多的本土员工，把项目风险降到最低。

　　中国企业投资海外矿业项目，主动规避和缓释法律风险，提高投资成功率的重要手段就是要尊重法律服务的先行性，加强矿业项目的合法合规管理。以往中国企业的海外矿业投资失败案例的教训就包括，投资初期不重视法律尽职调查，照抄照搬国内项目经验，投资过程中没有针对存在的法律风险点进行有效的规避和防范等问题。笔者认为，中国企业在印尼镍矿投资并购中应当选择熟悉印尼矿业政策和本土文化的矿产资源领域的专业律师进行法律尽职调查，帮助识别和梳理出矿业项目中蕴含的关键风险点，为矿业投资项目的成功实施保驾护航。