资源枯竭型城市的20年“变形计”

        因资源而兴，因资源而衰，是所有曾经“家里有矿”的城市难以绕开的“资源诅咒”宿命。

　　随着金融危机后大宗商品“黄金十年”的终结，许多资源型城市的资源综合利用水平低，逐渐走向枯竭。当累计采出储量已达到可采储量70%以上，这些城市被称为资源枯竭型城市。2008年、2009年、2012年，中国分三批确定了69个资源枯竭型城市（县、区），其中煤炭城市37座、有色金属城市14座、黑色冶金城市6座、石油城市3座、其他城市9座，涉及人口1.54亿。可以说，资源枯竭型城市的未来不仅关乎一座城市的命运，也关系到中国城市的发展生态，攸关整个社会高质量发展的成色。

　　《全国资源型城市可持续发展规划（2013-2020年）》指出，对于衰退型城市，要加快其转型发展，核心是大力发展接续替代产业，同时解决最突出的一些历史遗留问题。“转型”这道资源型城市的终极课题，各地给出了不同的解题思路。然而受制于资源、环境、制度、技术乃至人才等多方面的因素，转型困难重重。20年来，转型效果如何，有哪些经验和教训，未来的出路在哪里等等，仍然是中国资源型城市在命运的十字路口需要直面的拷问。

　　失落的城市

　　衰退的引线从辽宁阜新点燃。

　　阜新市市政府东南方向2.5公里处，是新中国成立后的第一座大型机械化露天煤矿，也是亚洲第一露天煤矿——海州露天煤矿。

　　1953年正式投产的海州露天煤矿，曾创造过不可思议的辉煌：半个多世纪里，累计生产煤炭2.44亿吨，完成工业产值96.98亿元，上缴利税33.45亿元。

　　但这也为阜新市留下了一个相当于38座北京故宫面积总和的巨大“伤疤”。历经半个多世纪开采，海州露天煤矿形成一个东西长3.9公里、南北宽1.8公里、垂深350米、总占地面积7.02平方公里的巨型“矿坑”。

　　2001年，阜新的煤矿已回天乏术，东梁矿、平安矿、新邱露天煤矿经国务院批准实施全面破产。也是在这一年，阜新在国务院专题办公会议上被确定为“全国首个资源枯竭型城市经济转型试点市”。2005年5月31日，辉煌了半个多世纪的海州露天煤矿正式关闭。

　　全国其他资源型城市，也陆续走入了相似的困境。

　　甘肃白银，一座以贵金属命名的西北城市，尽管并不盛产白银，却是铜、铝、铅、锌等有色金属的宝地。

　　1956年7月，白银公司进行3次矿山大爆破，被认为是白银具有开拓意义的三声巨响。天南海北的年轻人们响应号召，背井离乡来到白银。戈壁滩上灯火通明，厂房和市区建设起来。1959年10月1日，白银公司露天铜矿正式投产，铜硫产品产量和产值利税率曾连续18年居全国之首。

　　白银一度成为甘肃省内仅次于兰州的第二大工业城市，但顶峰很短暂。白银市志记载，20世纪90年代后，职工下岗、社会失业率上升。至1995年，城镇人口和无业人员不断增加，城镇居民的就业程度不断下降。2004年，白银公司就宣布破产。

　　梦醒之后，衰退的白银面临更残酷的现实。“在国家首批资源枯竭城市中，白银市属于历史欠账最多、财力状况最差、生态环境最恶劣、面临困难最多的城市。”一份官方发布的《甘肃省白银市资源枯竭城市转型规划》中这样写道。

　　2007年12月24日，国务院制定出台《国务院关于促进资源型城市可持续发展的若干意见》后，国家发改委于2008年3月17日确定了国家首批资源枯竭城市，共有12个城市被列入。包括阜新、伊春、辽源、白山、盘锦、石嘴山、白银、个旧（县级市）、焦作、萍乡、大冶（县级市）、大兴安岭。此后在2009年和2012年，又分别确定了32个、25个资源枯竭型城市。

　　这些城市似乎有着相同的宿命，它们大多兴起于新中国第一个五年计划时期，却又在21世纪前后遭遇集体阵痛。

　　中国科学院地理科学与资源研究所副研究员、中国自然资源学会资源型城市专业委员会秘书长余建辉告诉新京报记者，改革开放以后中国经济高速发展，同时也意味着资源的快速消耗，很多城市是在民国时期乃至古代都有开采活动，资源的消耗更大。此外，资源枯竭型城市的国企往往比较集中，上世纪九十年代国企改制冲击，它们的历史包袱会更重。

　　据国家发改委消息，截至2018年，全国69个资源枯竭型城市已累计获得中央财政转移支付资金近1600亿元，针对独立工矿区和采煤沉陷区的发展困难，中央预算内投资支持力度逐年增大。

　　产业换道

　　对于资源枯竭型城市来说，财政补贴并不能从根本上解决问题，转型或是惟一出路。

　　“全世界的资源型城市转型都是个巨大的难题。”余建辉说，资源型城市在资源开采高峰时期很难有动力去发展别的产业，慢慢就形成了产业结构单一、城市发展过于依赖资源型产业、难以抗击波动风险的隐患。等到了资源开采后期，社保亏欠、失业人员比重过大、设施老旧不堪等很多矛盾凸显出来，这时候再让经济支柱已经开始崩塌、财力入不敷出的城市，去考虑比之前发展还要大得多的转型问题，难度更大。“还有很多发展意识、发展惯性的问题等等，更加难以扭转。”

　　一篇名为《中国特色资源型城市转型发展的路径思考》的论文指出，资源型城市转型的核心是经济转型，而经济转型的根本是产业转型。一般来说，国内产业转型模式包括三个类别，一是替代型，即完全舍弃传统产业，实现彻底转型；二是延伸型，即进一步深化原有产业模式，实现纵深一体化或产业集群化的发展目标转型；三是混合型，即一种兼顾原有产业的延伸转型与培育新产业的混合型发展转型。

　　黑龙江鹤岗是一座典型的以“煤头化尾”为转型抓手的城市。时至今日，煤炭产业仍然是鹤岗的支柱产业，短期之内难以做到“去煤化”。

　　2015年，中国海洋石油集团有限公司以鹤岗市煤炭资源为依托，在东北地区投资兴建的第一套煤化工项目——华鹤“3052”项目建成投产，年产30万吨合成氨、52万吨尿素。

　　要走出一条不唯煤、延伸煤，产品精深加工，资源型城市转型的高质量发展之路——基于这样的判断，鹤岗全力推进煤转电、煤制焦、煤制气、煤制肥、煤基多联产五大产业链发展，加快建设煤化工产业园，促进产业聚集，把做深做长煤炭精深加工产业链作为鹤岗经济解困、城市转型的有效途径之一。

　　甘肃玉门的转型则更为激进，不仅产业换道，连城市也一并舍弃了。这座西北小城曾是中国石油工业的摇篮，也是铁人王进喜的故乡。上世纪90年代初，衰败的迹象开始露出苗头，油田产业仿佛进入了倒计时。2003年，为了摆脱对石油的依赖，玉门做出了“弃城”的惊人之举，启动市政搬迁，曾经响当当的玉门成了空荡荡的“老君庙镇”。

　　迁城后的玉门尝试举全市之力发展风电产业。南依祁连山，北邻马鬃山，“两山夹一谷”的特殊地理位置使得玉门成为东西风的天然通道，被称为“世界风口”。

　　“等风来”的玉门还搭上了国家提倡发展新能源的“风口”。一组数据显示，玉门风能资源总储量1.5亿千瓦，可开发量4000万千瓦以上，占全国可开发量的七分之一，风场集中在1万平方公里内，年满负荷发电小时数可达2300小时。

　　这样的结果与政策的倾斜和支持不无关系。但根据国家发展改革委等有关部门文件，自2021年1月1日开始，新核准的陆上风电项目全面实现平价上网，国家不再补贴。没有国家补贴之后，玉门风电行业能否平稳有序地发展，也许尚有待进一步观察。

　　随着产业结构的升级，转型有了更广袤的外延空间，资源枯竭型城市依托各自优势特色探索转型路径。例如，中国“锌都”广东韶关主动融入粤港澳大湾区，在交通、产业、科技、金融、民生等方面开展深入合作；山东枣庄倾力打造“互联网小镇”，积极布局电子商务、大数据产业、产学研转化等产业；广西“煤都”合山立足工业研学，通过整修矿山、矿井、老火车站、铁轨等遗迹，努力打造独树一帜的“一城一轨一园”特色工业旅游品牌……这其中，一些城市已成功转身，另一些城市仍在努力探路。

　　陈旧与潮流的碰撞

　　2021年7月18日，一股音浪随着躁动的鼓点在阜新海州露天煤矿巨型矿坑炸响，这是“2021辽宁·阜新草莓音乐节”舞台现场。两天的演出，超过3.5万名乐迷涌入8万平方米独特的矿坑，享受了一场奇妙的音乐盛宴。

　　知名歌手毛不易、摇滚音乐人谢天笑以及许多小众乐队悉数登场，昔日“工业病”留下的“伤疤”大坑，摇身一变成了极具朋克气质的舞台。

　　尽管已是盛夏，但当天最高气温不超过30℃，在这个全国独一无二的“矿坑音乐节”中，年轻歌迷的热情一次次将现场推向高潮。

　　近几年，音乐节的热度节节攀高。从2000年举办的第一届北京迷笛音乐节至今，音乐节市场迎来了第三个十年，除了一路向好的数据，一个明显的变化就是音乐节市场逐渐从一线城市下沉到地级市和县级市，音乐节正在成为“城市营销”的利器。

　　资源枯竭型城市显然也看到了其中的机会。据新京报记者不完全统计，至少25个资源枯竭型城市曾举办过音乐节，潮流摩登的音符飘荡在具有年代感的工业城市上空，碰撞出一种迥异于其他城市的化学反应。

　　音乐节是各大城市培育文旅新业态的一个缩影。国际经验表明，文旅类产业往往是资源枯竭型城市突围的“药方”之一，除了发展传统的旅游业，各种体育赛事、城市嘉年华活动被青睐选中。

　　2021年5月22日，甘肃白银一场山地马拉松百公里越野赛戛然而止，21名参赛者不幸倒在了比赛的路上。

　　这场比赛原本是白银发展“文体旅”产业的一次尝试，越野赛鸣枪地正是计划创建5A级风景区的黄河石林。据该景区所在的景泰县“景泰融媒”2018年6月的报道显示，自2017年以来，黄河石林大景区已先后举办国际自行车赛、万人徒步大赛以及国际马拉松赛等赛事。

　　这篇报道称，当地要依托黄河石林的独特地形地貌，“打造独一无二的集黄河、石林、沙漠、戈壁、绿洲、奇山峻峰于一体的国际性品牌赛事”。

　　这种突出当地特色自然景观的设计策略与其他城市“办马”思路并无二致，问题出在白银当地主办方缺乏针对极端天气的预案，比如重要赛段没有补给站，参赛者没有保暖应急的强制装备等等，最终酿成这起令人惋惜的事故。

　　首都经贸大学城市经济与公共管理学院教授吴康告诉新京报记者，城市基础设施与服务将直接影响城市发展文旅类第三产业的效果。但他同时指出，仅靠消费型的第三产业很难支撑资源枯竭型城市走向复兴，“消费型城市往往要求城市体量要大，人口密度高，尤其是年轻人多，才能保障城市的消费活力，而资源枯竭型城市人口向外流失，基础设施和服务跟不上，就形成了一个恶性循环。”

　　生态修复实现“蝶变”

　　从顶峰坠落的资源枯竭型城市，首当其冲面临的是生态环境的严重破坏，如何修复生态“烂摊子”，是资源枯竭型城市不可回避的一道难题。

　　因煤而兴、因矿设区的“百年煤城”徐州贾汪区曾经就有一段“灰历史”。贾汪曾是徐州地区重要煤炭产地之一，常年的开采严重破坏了当地生态环境，“雨天一身泥、晴天一身灰”，是当时周边居民的真实生活写照。

　　为改善当地潘安湖的生态面貌与老百姓的生活环境，2010年3月，贾汪区正式对潘安湖采煤塌陷区实施改造，拉开了贾汪生态转型的大幕。

　　贾汪大力开展大气污染物减排工作、推进碧水绕城工程，改善城区水环境、全面启动“二次进军荒山”绿化工程修复裸露荒山。一套组合拳下来，贾汪已然成为令人称奇的生态样本，真正实现了从“一城煤灰半城土”到“一城青山半城湖”的蝶变。

　　与矿产类资源枯竭型城市绿色转型不同，由于林业资源的可持续属性，林业资源枯竭型城市往往选择通过林木资源的科学营林和发展“碳汇经济”生态补偿机制，同时发展生态旅游业与其他优势特色产业的生态转型路径。

　　通过梳理可以发现，69座资源枯竭转型试点城市中，其中林业资源枯竭转型试点城市为16个，占试点城市总数的23.2%。映射到地理空间上，中国林业资源枯竭型城市基本分布在东北地区的大小兴安岭及长白山地区。

　　伊春，新中国森林工业起步的小城，拥有广袤的森林资源。2011年，《大小兴安岭林区生态保护与经济转型规划》实施，伊春率先停止了森林主伐，2013年又早于全省森工一年全面停止了商业性采伐。

　　作为全国开发最早、停伐最早的重点国有林区，停伐后伊春培育森林后备资源34万亩，森林抚育880多万亩，森林蓄积量年均净增1000万立方米以上，森林覆被率提高0.3个百分点，夯实了北方最重要的生态屏障。

　　伊春林区把森林食品、生态旅游、北药种植、木业加工、绿色矿业确定为转型主导产业，打生态牌、走特色路，绿色生态产业体系初步形成，此外努力增加林业碳汇，推进林业碳汇走向市场交易。但总体来看，这些产业仍处于起步阶段。由于地处偏远、闭塞等原因，国有林区的经济和社会发展仍相对滞后。以2018年为例，伊春国有林区实现生产总值274.15亿元，公共财政预算收入17.89亿元，常住居民人均可支配收入24998元，与国内发达地区和黑龙江省内相对发达地区仍有较大差距。

　　这注定是一场艰难却毫无退路的硬仗。2020年9月22日，习近平主席在第七十五届联合国大会一般性辩论上指出，中国将提高国家自主贡献力度，采取更加有力的政策和措施，二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值，努力争取2060年前实现碳中和。

　　碳中和的大潮已至，中国能源结构正面临一场“大洗牌”，其背后是一场深刻的区域、城市革命。“资源型城市是我国碳排放的大户，这些城市的转型，尤其是城市内资源型产业的转型，无论是技术的改进还是去产能等，都对碳排放的有效削减起到很大作用。”余建辉表示，“我国双碳目标的实现与资源型城市的科学转型有着非常紧密的联系。”

　　2019年7月5日，黑龙江林都伊春。 资料图片/IC photo

　　“止血”之后

　　2013年，国务院印发的《全国资源型城市可持续发展规划（2013-2020年）》提出，到2020年，资源枯竭城市历史遗留问题基本解决，可持续发展能力显著增强，转型任务基本完成。

　　如今，全国资源枯竭型城市转型的结果到底如何？余建辉分析称，“从目前观测的结果来看，资源枯竭城市历史遗留问题基本解决这个目标已经达到。”

　　余建辉表示，国家从2001年开始对资源型城市进行转型试点，2007年开始对资源枯竭城市实施大规模转型引导和扶持政策，解决了这些城市一大批的历史遗留问题，可以说如果没有国家援助，目前这些城市不会有现在的发展状态。虽然有些城市在各自的区域内仍然是相对弱势的城市，但是比2007年的状态，要好太多了。

　　今年5月，国务院办公厅印发了《关于对2020年落实有关重大政策措施真抓实干成效明显地方予以督查激励的通报》（国办发〔2021〕17号），对培育壮大接续替代产业、保障和改善民生、加强生态环境整治、着力解决历史遗留问题等转型成效突出的江苏省徐州市贾汪区、安徽省铜陵市、江西省景德镇市、山东省枣庄市、河南省濮阳市、湖北省黄石市、四川省泸州市等7个资源枯竭城市予以了督查激励。

　　吴康告诉新京报记者，上述城市共同点在于，一是成功培育壮大了接续和替代产业，尤其是大力发展科技创新类产业；二是城市的基础设施和民生环境改善明显，三是生态环境整治比较彻底。

　　余建辉认为，资源枯竭城市有些深层次的问题还没有解决，长效体制机制建立还得一段时间，目前“止血”的问题是解决了，但是后期的发展，能否像其他城市一样可持续，能否在各个方面赶上区域发展的平均水平，仍然需要很多努力。

　　余建辉指出，资源型城市作为中国资源能源供应地的现实地位不会改变，这类地区仍然是中国经济社会发展、实现民族伟大复兴不可或缺的一大力量。资源型城市做好自己的城市职能是首要任务，在城市发展的过程中能够创造性地构建适合自己的转型道路，避免以后资源枯竭造成的发展波动，成为一个实现可持续发展的城市，则是未来努力的目标。“这一目标不意味着资源型城市必须摆脱资源型的经济，未来转型成为资源型产业的技术提供者也是可行的。”

　　参考资料：《中国资源型城市可持续发展研究》、《中国特色资源型城市转型发展的路径思考》（《西北工业大学学报》社会科学版）、《林业资源枯竭型城市转型机制研究》（《生态经济》）等

　　新京报